第二章

香港公務員薪酬政策及制度的發展

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(本章概述香港公務員薪酬政策及制度自二十世紀中葉以來的發展,特別茩姣P五個檢討範疇有關的發展)

2.1     我們認為,首先回顧香港公務員薪酬政策及制度(特別是第一階段檢討工作涵蓋的五個範疇)的發展,可為我們提供實際依據,與顧問研究所得有關五個國家最新發展的情況作比較。

A.      薪酬政策、制度及結構

I.       政策及制度

2.2     據我們了解,本港的現行公務員薪酬政策,是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才,為市民提供高效率和具成效的服務。這個薪酬應是公務員本身及他們所服務的市民都認為是公平的。在上述準則下,與私營機構薪酬大致相若的原則,是訂定公務員薪酬的一個重要因素。(見註1) 這項政策聲明包含兩部分︰前半部說明薪酬政策的目標,後半部則闡釋釐定薪酬的原則。

目標

2.3     根據我們翻查所得,現行的薪酬政策目標可追溯至二十世紀六十年代中期。其後,政府在一九六八年作出一項較詳細的聲明,重申同一概念。自此進行的多項公務員薪酬檢討,一再探討並肯定這個目標。事實上,公務員薪酬政策目標—提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才,為市民提供高效率和具成效的服務—向來是無可置疑的。

原則

2.4     探討過政策目標後,我們可以轉談釐定公務員薪酬的原則和制度自二十世紀中葉以來的演變。

原則︰可與私營機構作合理比較

2.5     在二十世紀五十和六十年代,政府每隔幾年便委任一個薪俸調查委員會,負責檢討公務員的一般薪酬水平,以及個別職系的薪酬和結構。一九六五年的薪俸調查委員會建議,釐定公務員薪酬時,應以可與私營機構作合理比較為原則。這項原則,其後獲得一九六八年薪俸調查委員會確認,並獲政府接納。當時政府作出一項詳細聲明,列出以下基本原則︰

(a)  政府同意採用“公務員薪酬應與工作大致相若的私營機構僱員所得薪酬可作合理比較”的原則,作比較時應顧及雙方在其他服務條件上的差別;以及

(b)  公務員有合理權利要求繼續獲得以生活費用指數為依據的實際收入水平,但須證明其他機構的僱員也有同樣待遇。

2.6     比較薪酬,本身是一項複雜的工作。早在一九七一年,薪俸調查委員會的報告已指出:“政府工作之性質有時無可與私營機構比較者在私營機構並無類似受紀律約束之人員,而政府之政務主任有其獨特之職務在甚多方面,政府之職務與私營機構之工作亦有明顯之差別政府需求繼續性之服務並希望以年資薪級,職位之相當穩定,有良好之晉升機會,及有長俸制度等事項吸引其人員,而在私營機構之僱主心目中,此等條件不一定構成重要因素。”(見註2)

2.7     一九七一年薪俸調查委員會注意到進行薪酬比較的實際困難,但仍贊成採用可與私營機構作合理比較的原則。一九七一至七四年,政府接納薪俸調查委員會按職業類別與私營機構比較薪酬的建議。這個制度把公務員分為不同的職業類別,每一類別包含一系列可在私營機構中找到相類的職位。政府其後進行了一連串的職業類別調查,但由於未能在私營機構中找到相類職位,最終須放棄按職業類別比較薪酬的做法,改為按生活費用數據調整公務員的薪酬。

2.8     由上文可見,與私營機構比較薪酬,涉及兩大項工作:

(a)  在私營機構中找出相類工作並評估相應的薪酬水平(薪酬水平評估);以及

(b)  評估私營機構的一般薪酬變動,確保公務員的薪酬變動與私營機構普遍一致(薪酬趨勢評估)。

一九七一年薪俸調查委員會建議按職業類別與私營機構比較薪酬,是執行(a)項工作的一個(失敗的)嘗試。由此可見,這項工作十分複雜。在進一步了解政府一直如何進行這項工作前,我們會按事件的發生次序,先簡述(b)項工作。

薪酬趨勢評估

2.9     一九七四年,政府決定進行一項私營機構薪酬趨勢評估,確保公務員薪酬與私營機構大致相若。首次薪酬趨勢調查在同年進行。自此,薪酬趨勢調查每年都進行一次。有關薪酬調整制度及機制的演變,詳載於本章C部。

薪酬水平評估

2.10   關於第2.8段提及的(a)項工作,在一九八六年,隨茩漯灝聽[薪,其他公務員也提出了加薪要求,當局於是決定進行一項薪酬水平調查。這項調查,在同年五月委聘顧問進行。

2.11   由於不少政府職位是私營機構沒有類似的,當局決定不把公務員的工作與私營機構直接配對,改為採用職位評值法(因素計分法),就是根據(a)知識和技能、(b)解決問題的能力和(c)問責性這三項因素,把一個可以代表一組政府職位的典型職位與私營機構內一組相類職位的典型職位作比較,然後計算每個職位的總分,再與該職位的薪金和整套薪酬福利互相配對。至於附帶福利,則主要按其對員工的最高估計數值計算。

2.12   一九八六年的薪酬水平調查結果顯示,除第一標準薪級及首長級薪級第3和第4點外,公務員的薪酬福利條件普遍比私營機構為佳。至於首長級薪級第4點以上的職級,則因為缺乏資料而無從比較。一九八七年四月,政府原則上接納了上述薪酬水平調查結果。

2.13   一九八八年,政府參照一九八六年的薪酬水平調查結果,改善了第一標準薪級公務員的薪酬條件(薪金和規定工作時數)。

2.14   不過,高級公務員評議會及警察評議會的職方都拒絕接納上文第2.12段概述的調查結果。他們對一九八六年薪酬水平調查結果感到不滿的地方,主要是調查方法,尤其是職位和附帶福利評值的方法存在缺點。具體來說,職方認為:

(a)  調查方法太籠統,所依賴的統計數據有限。顧問的調查方法,只顧及知識及技能、解決問題的能力和問責性這三個因素,不但流於主觀、容易出錯,而且有機會被人操縱。這種方法更忽略其他例如體力要求、工作環境等重要因素,因此不適宜用來評估工作性質複雜的公務員職位;

(b)  以最高估計數值計算福利,對公務員不公平,而計算公務員福利(尤其是宿舍、自行租屋津貼及退休金)的價值時,更有所誇大;

(c)  當局就調查結果諮詢職方的時間太緊迫,也沒有向職方提供足夠資料;以及

(d)  調查方法並無考慮紀律部隊的工作特性,例如危險、有壓力、須隨時候召、個人自由受限制等。

2.15   職方猛烈抨擊政府原則上接納整體調查結果的決定,並表示如果政府一意孤行,必會嚴重打擊公務員士氣,以及遭受強烈反抗。這方面的討論未有結果前,當局和職方亦為了一九八八年的薪酬調整幅度而意見分歧。結果,當局在一九八八年八月委任了一個調查委員會,負責研究一九八六年的薪酬水平調查方法及結果,並就這些調查結果可否作為調整公務員薪酬的有力依據,提出意見。

2.16   調查委員會先後在一九八八年十一月及一九八九年三月提交中期及最後報告書。結論是:

(a)  所採用的比較薪酬方法,既妥善又為人認識,但如果採用職位與職位比較法則更適宜,且能使人對調查結果更有信心;

(b)  所採用的評估附帶福利價值方法,偏於高估公務員福利,尤其是房屋福利;以及

(c)  儘管私營機構和公務員的工作的確存在差別,但要推翻主要調查結果的一般要旨,仍欠充分理由。

2.17   政府在一九八九年四月接納了調查委員會的建議,但以第一標準薪級人員已獲改善的薪酬條件保持不變為準。

2.18   調查委員會報告書並建議,按職位與職位比較法進行的薪酬水平調查,應該成為調整公務員薪酬的依據,每隔三年進行一次。政府把這項建議記錄在案,因為當時已邀請薪常會全面檢討公務員的薪酬結構,不宜同時進行薪酬水平調查。

2.19   經進一步研究調查委員會的建議後,薪常會表示對這項建議有以下存疑︰

(a)  要在私營機構找到足夠的相類職位作比較,有實際困難。事實上,正是由於這個存在已久的問題,一九八六年薪酬水平調查才採用因素計分法;

(b)  薪常會留意到,調查委員會認為,公務員薪酬與私營機構大致相若,比所有其他因素都更重要。不過,頻頻調整外部對比關係,難免會影響內部對比關係,對保持公務員體制的穩定並無好處;以及

(c)  建議的制度將會大幅改變公務員薪酬結構、員工協商和薪酬釐定方面的現有模式。然而,礙於上述困難,新制度不一定會比現有制度更能達到政策目標,而從員工有所保留的態度看來,也不見得會更受員工歡迎。

2.20   一九八八年,考慮到紀律部隊的職責和工作量,加上一九八六年的薪酬水平調查未能從私營機構取得相類的資料,就紀律部隊的特殊工作因素(如危險、有壓力及個人自由受限制)作比較,政府於是邀請薪常會對紀律部隊的薪俸及服務條件展開獨立檢討。結果,有關的檢討委員會(凌徽z檢討委員會)建議另設警務人員薪級表和一般紀律人員薪級表各一,並建議成立紀常會。

2.21   紀常會在一九八九年成立。應政府要求,紀常會就紀律部隊的首長級、高級警司/監督、警司/監督及同等職級進行了職位評值。這項工作是與紀律部隊的管理層和顧問共同進行。

2.22   評值結果顯示,高級警司/監督和警司/監督或同等職級的薪酬,為本港同等職位薪酬的75%或以上。不過,首長級職位,尤其是較高層的職位,薪酬待遇則似乎比同等職位差。紀律部隊指評值結果沒有充分反映一些不能量化的特殊因素,而正因為這些因素,他們的工作與文職人員有別。他們建議增加薪酬,部分職級的增幅高達26%

2.23   紀常會認為紀律部隊首長級的薪酬應該跟隨市場薪酬線的中位數。一九九零年,紀常會向政府建議新的紀律部隊首長級薪級,但建議高級警司/監督、警司/監督及同等職級的薪級保持不變。

2.24   同年,由於各紀律部隊紛紛要求修訂非首長級的薪級,政府邀請紀常會先後檢討員佐級和主任級的薪酬。檢討結果是,紀常會認為員佐級應該相應採用薪常會就文職職系建議的薪酬基準,但可繼續享有紀律部隊當時比較優厚的薪酬。紀常會亦建議減少員佐級人員的入職薪點數目,並提高他們的薪酬,以承認初級警務人員的職責較為繁重。

2.25   至於各個紀律部隊的主任級人員,紀常會認為除了基本招聘職級外,其他職級的職責大致相若,薪酬方面應反映這一點。紀常會並建議各紀律部隊的相等職級在薪酬方面應該看齊。

2.26   在一九八九年之後的數年內,薪常會的工作重點,是應政府邀請檢討薪酬結構。(下文第2.302.32段會探討薪酬結構。)接茠漱@次薪酬水平檢討,是在一九九九年進行的入職薪酬檢討。這次檢討仍然維持可與私營機構比較這一原則。舉例來說,薪常會建議把一直未能與私營機構作比較的資歷組別刪去(例如資歷組別第4612)。此外,鑑於公務員入職點以上的薪酬水平可能仍受關注,薪常會建議當局應考慮是否需要比較和如何比較公務員與私營機構僱員兩者在入職點以上的薪酬” (見註3)

2.27   一九九九年的檢討結果,是大多數文職職系的基準/入職薪酬被調低6%31%不等。根據薪常會有關文職職系起薪的建議,紀常會就紀律人員職系建議了一套新的入職薪酬,把有關入職薪酬調低3%17%不等。經修訂的入職薪酬於二零零零年四月生效。政府並接納薪常會的建議,把入職薪酬與每年根據薪酬趨勢進行的薪酬調整脫u。

原則:跟隨而非領導私營機構

2.28   另一個經常檢討的原則,是“公務員薪酬應該跟隨而非領導私營機構。政府應該訂定可接受的薪酬水平,而即使支付最低薪酬,也應比多數僱主所支付者高”。一九七一年的檢討再次肯定這項原則,只是措辭略為不同:“至於薪俸水平方面,與私營機構同類職責作公平比較之原則既經決定,則政府應追隨而不應起領先作用。(見註4)

2.29   從本章C部可見,每年薪酬趨勢調查的設計/方法已反映應該跟隨而非領導私營機構這一原則。

II.     薪酬結構

2.30   薪常會在一九七九年成立後,進行了首次薪酬結構檢討,建議政府採用學歷比較法

2.31   薪常會在建議採用這個方法前,曾考慮另外兩個方案:職業類別比較法核心職系比較法。前者已證明不可行(見上文第2.8),後者則須找出一些在私營機構中有相類職系的核心職系,在釐定其他職系的薪酬時作參考之用。薪常會最後認為,學歷比較法是當時唯一的可行方法,但不排除將來或會採用核心職系比較法,不論是單獨採用或與學歷比較法一併採用。

2.32   接茠漱@次檢討是在一九八九年進行,當時薪常會應政府所請,全面檢討薪酬結構。一九八九至九零年間,薪常會重新肯定學歷比較法,並建議根據個別職系已予修改的結構,修訂每一資歷組別的薪酬基準及有關職系的薪酬結構。這些建議都獲得政府採納。

2.33   最後,我們簡述政府近年在處理“海外”和“本地”聘用條件有差別的問題上,有何進展。為消除兩者的差別,政府在一九九四年首次提出“劃一聘用條款和服務條件”的概念,獲得薪常會大力支持。一九九八年,政府建議落實這個制度,但修改原先建議的應用範圍。經諮詢職方並獲得薪常會支持後,這個制度由一九九九年一月一日起對新聘的公務員實施。

B.      以薪幅取代固定薪級

2.34   我們回顧公務員薪酬制度的發展時,並無發現值得注意的資料,顯示香港政府在以薪幅取代固定薪級方面有何經驗。

C.      薪酬調整制度及機制

2.35   一九六八年,為進一步落實可與私營機構作合理比較的原則(見上文第2.52.29),當時的銓敘科成立了薪俸調查組,負責透過各項調查,蒐集及分析有關私營機構薪酬及服務條件的資料。

2.36   當時因通貨膨脹加速,顯示政府有需要更頻密地調整公務員的一般薪酬水平。在一九七二及七三年,政府根據生活費用數據調整公務員薪酬,但事實證明,純粹根據生活費用的變動調整公務員整體薪酬,並未能貫徹可與私營機構作合理比較的原則。

2.37   政府決定,要確保公務員薪酬與私營機構大致相若,最有效的方法是進行私營機構薪酬趨勢調查,調查結果可作為釐定公務員整體薪酬調整幅度的依據。首次薪酬趨勢調查於是在一九七四年展開。

2.38   薪常會在一九七九年一月成立後,發展薪酬趨勢調查制度便成為其工作範圍之一。同年,為求更公正、獨立,薪俸調查組撥歸薪常會,並改稱為薪酬研究調查組(調查組),向一個薪酬趨勢調查委員會(薪趨調委會)負責。(薪趨調委會的主席由薪常會成員擔任,成員包括紀常會和職管雙方的代表。)自此以後,薪趨調委會一直不斷檢討定期進行薪酬趨勢調查的需要和調查方法。

薪酬趨勢調查

2.39   調查組每年進行薪酬趨勢調查一次,目的是評估在一段12個月的期間內(即由上一年四月二日至當年四月一日),參與調查的私人公司的全職僱員平均薪酬變動。這項調查不會比較個別職業類別的薪酬。

2.40   薪酬趨勢調查通常在每年一月至五月進行。為方便進行調查,非首長級公務員分為三個薪金級別。參與調查的私人公司須就相應屬於這三個薪金級別的僱員提供下列資料:底薪因生活費用、整體經濟環境和公司業績而出現的變動;巿場薪酬及遞增薪額的一般變動;以及附帶福利以外的現金報酬(例如勞績獎賞、花紅)的變動。這些資料會按照議定方法整理和分析,從而得出每個薪金級別的薪酬趨勢總指標。指標以百分率顯示,代表了有關薪金級別內所有接受調查的僱員的平均薪酬調整幅度。

公務員一般薪酬調整

2.41   根據一九八八年調查委員會—其職權範圍包括檢討一九八七至八八年度的薪酬趨勢調查方法—作出的建議(見第2.16),政府從薪酬趨勢總指標減去公務員增薪額佔薪酬的開支(以佔每個薪金級別的薪酬總開支的比率表示),得出薪酬趨勢淨指標。政府釐定薪酬調整幅度時,亦顧及調查委員會的另一項建議:得出的低層薪金級別薪酬趨勢指標如果比中層薪金級別低,就應調高至同一水平,除非有充分的反對理由。

2.42   政府決定並公布通常在四月一日生效的薪酬調整幅度之前,必先諮詢四個中央評議會,並提交行政會議和立法會財務委員會討論。由於調查期是由上一年的四月二日起計的12個月,薪酬的調整只會跟隨而不會領導私營機構。

2.43   在釐定薪酬調整幅度時,政府會考慮薪酬趨勢調查的結果、生活費用的變動、經濟狀況、財政預算、職方的加薪要求和公務員士氣。政府和職方商議實際調整幅度時,薪趨調委會和薪常會都不會參與。

D       工作表現獎賞制度

2.44   對工作表現出色的人員,政府通常透過晉升或其他不涉及薪酬或金錢利益的方式表示獎勵,例如由部門或職系首長、政務司司長或行政長官發給嘉許或嘉獎書。二十世紀九十年代中期,若干部門(例如機電工程署)成立營運基金,設計了以部門為單位的團隊獎賞,以實物(例如超級市場禮券、周年聚餐等)獎勵員工。假如部門在某一財政年度內達到既定的目標(通常是一套反映服務效率、成效和水平的既定指標),所有員工都會獲得相同價值的獎賞。

2.45   一九九九年三月,政府發表《公務員體制改革》諮詢文件,建議把工作表現獎賞的元素,逐步引入公務員體制內,以激勵和獎賞表現出色的人員。其後,政府要求部門及職系首長改善就員工工作表現的管理制度,方法包括使用茩姻鶬鉹~能的新評核報告表格、設立評核委員會,以及收緊發放增薪的準則。

2.46   作好上述準備後,政府決定在公務員體制內試行以團隊為本的獎賞制度,目的是為部門提供一件管理工具,用以找出表現出色的團隊並加以獎勵,從而提高部門的整體服務水平。政府採用團隊獎賞方式,原因如下:

(a)  團隊成績較易衡量;

(b)  可避免倚賴主觀的評核;以及

(c)  隊員可以互相勉勵,從而提高團隊的工作效率。

2.47   要成功推行工作表現獎勵制度,就要得到高級管理層全力支持,並要公務員廣泛接受這個概念,也要考慮以什洶隤k分配獎賞才能符合公正公平的原則。為了使部門和員工認同這個制度,並測試團隊獎賞能否公正公平地分配予員工,六個部門自二零零一年十月起各自推行了一項試驗計劃。試驗計劃的要點如下:

(a)  得獎單位可以是部門的組別或辦事處,也可以是組別或辦事處的工作隊伍;

(b)  部門首長可設計部門本身的計劃及釐定分配獎賞的準則;

(c)  獎賞(約為半個月薪酬)會一次過發放,並不計入底薪內;以及

(d)  部門首長應與員工共同設計和管理試驗計劃。

2.48   試驗計劃將會推行九至十個月,然後選出優勝隊伍,接茯O評核試驗計劃的成效,並就未來路向提出建議。

E.      把薪酬管理工作精簡及下放

2.49   為了提高運作效率、增加制度的透明度及保持內部對比關係,薪酬管理工作一直由公務員事務局,參照有關諮詢組織的建議,根據13個預先核准的薪級表(例如總薪級表、警務人員薪級表、首長級薪級表),中央處理。首次把這項工作下放,是在一九九九至二零零零年度。當時,為應付人手短暫不足的問題,部門及職系首長獲授權自行招聘非公務員合約僱員,並釐定這些僱員的薪酬。

2.50   為了進一步把職能下放,近年政府透過“公營部門改革”做了不少工作。除了把更多管理人力資源的權職下放給部門及職系首長外,政府還在五個部門,即公司註冊處、土地註冊處、電訊管理局、郵政署和機電工程署引入“營運基金”的概念,提高服務效率。主管人員可以用商業手法管理人力及財政資源,但員工仍然按公務員薪級表支薪。

2.51   此外,自一九九九至二零零零年度起,政府已逐步在23個部門改用整筆撥款安排。這些部門包括漁農自然護理署、民航處、壎芵p、香港警務處、政府印務局及水務署等。管制人員可在所屬開支總目下,自由和靈活地調動撥款,應付各項開支。不過,以整筆撥款營運的部門,薪酬及編制仍受中央規管。

2.52   到一九九九至二零零零年度,當局正式把與非公務員合約僱員有關的薪酬管理工作下放,這才帶來真正的轉變。根據新安排,為應付人手短暫不足的問題,管制人員獲授權招聘非公務員合約僱員,並按照若干概括的準則釐定個別僱員的薪酬及酬金,例如他們的聘用條件既不可以低於《僱傭條例》規定的條件,又不可以比同等公務員職級的中點薪金優厚。採用這項安排後,部門可以靈活地應付突然增加的工作量。各部門初步對新安排疻A不一,但一致認為,如要廣泛實施非公務員合約僱員計劃,作為除公務員外另一個招聘人手的固定途徑,政府應該先行深入探討其可行性。

2.53   由此可見,政府對於把薪酬管理工作納入下放範圍,一直持謹慎態度,因為這個做法會對一貫的公務員薪酬管理政策及機制有重大影響。若要考慮更改現有政策及機制,必須先對未來的最佳路向進行徹底檢討並取得共識。

          

註:

1.  一九八九年薪常會第二十三號報告書,第11頁

2.  一九七一年薪俸調查委員會報告書,第4頁

3.  一九九九年薪常會第三十六號報告書,第27頁。
4.  一九七一年薪俸調查委員會報告書,第4頁。